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_" u% \) `) y! ]0 j. [; u[tr][td]ZF将向立法会送交禁止廿一岁以下澳门居民在DC任职的法案(美联社) 3 T5 K& r' ~) ]( T) O
. C" \) y2 _0 l0 Q9 K9 t0 ^7 u' w8 I4 c, @! |3 Y% b
# ]9 C) N! ?6 ^$ x8 {6 j* S
“廿一岁”入职DC政策的思考
9 @- J1 M' g! ]; o4 R; z1 b
. ?" v5 h9 q% @5 B: o 经济财政司谭伯源司长在立法会作施政方针介绍时提到,ZF将向立法会送交禁止廿一岁以下的澳门居民在DC任职的法案。ZF拟把现行入职DC的年龄从十八岁提升到廿一岁,是希望通过政策调整,促使高中毕业生继续升读大学。/ H6 i: O0 f8 Z+ o, @+ o# _* g4 S
: @. t$ g) o. ]6 F# E9 Y 近年来,澳门社会一直担忧,本澳青少年受DC高工资诱惑,年纪轻轻即入职DC,不愿意升读大学,长远而言势必影响澳门人口质素。因此,ZF把入职DC的年龄提升至廿一岁,体现ZF的良苦用心。
) q* E( f9 h, h! ]0 @: Z, _) k" u K( _$ X1 d- `1 z+ X# P0 Y4 ]& R* M
政策未必有预期效果
! K' `. [2 b' K! M$ j
" @" @( O4 R2 O5 d( A 但此一政策甫一披露即受到澳门立法会前主席曹其真的质疑。在一篇题为“十八岁与廿一岁”的博文中,曹女士认为,把入职DC年龄提升至廿一岁,有违澳门法律原则和法治精神。尽管笔者未必同意曹女士的这一判断,但曹女士对这一政策的质疑,却提醒我们,“廿一岁”这一新的公共政策,也许并不像起初看上去那样简单、完美。2 m8 Z8 Y/ r1 p' b
8 A. z1 J" m- ] 公共政策的制定历史告诉我们,一项立意好的公共政策,不一定能够带来预期效果,甚至可能产生令政策制定者预想不到的副作用。如限定最低工资的立法,目的是保护劳工利益,但客观上却可能令雇主减少聘用劳工,从而增加失业率。又如美国规定汽车司机在驾驶时必须佩带安全带,目的是保护驾驶者安全,但调查发现,尽管发生事故後司机的死亡率降低,但事故发生率却有所增加,这是因为司机使用安全带後降低了驾驶时的注意力。这些现象表明,社会是复杂的,一项公共政策可能引起很多其他方面的反应,从而改变该政策预期效果。
5 Q h) S5 ~& J$ c. n0 y! N( d# @( [6 ?/ P
把入职DC的年龄提升到廿一岁能否达到促使青少年继续学习的作用?这一政策是否会产生ZF没有料到的副作用?面对有可能产生的副作用,ZF是否有配套的跟进措施抑制?ZF在制定或改革一项公共政策时,需作哪些功课?笔者以下尝试回答这些问题。" D H: \$ T6 `, o& R
" Z: }& A7 N0 r, x* ?8 B7 I4 U 八成高中生继续升学* E _ X7 k* ^; |
/ R, B3 ` y5 Q0 I/ E6 K8 O4 W( q6 f
把入职DC的年龄提升至廿一岁,是基於一个简单的逻辑:澳门青少年受DC高工资的诱惑,无心升读大学。禁止青少年廿一岁前进入DC,就能迫使他们继续升学。事情可能不是如此简单。5 T. G a$ V( X' Y& b
/ @2 N: K& Y& @# o- \: C
首先,高中毕业生不愿意升读大学,真的是受DC高工资诱惑吗?澳门教育曁青年局发布的《2007/2008学年澳门高中教育毕业生升学与就业调查简报》称,2007/2008学年澳门高中教育(包括正规教育和回归教育)毕业生人数为6,617人,其中在2008/2009学年继续升学的有5,211人,升学率为78.8%;就业有822人,就业率为12.4%。在选择就业的八百多人中,有五百多人属於回归教育,正规教育毕业生毕业後选择就业的有338人。在这338人中,选择投身的职业,首五个依次为“批发/零售”占13.9%;“文员”占9.8%;“商业服务”占9.5%;“金融/保险/银行”占8.9%;“博彩业”占8%。将近80%的高中毕业生选择继续升学,说明绝大多数人并未受DC高工资诱惑,他们对长远和眼前利益,实际上是有比较清醒的认识。且在选择就业的高中毕业生中,实际选择就职博彩业的只有27人。很明显,这样一组资料,并不支持高中毕业生受高工资诱惑而就职DC的判断。
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选择荷官者不足一成# ]# }9 a) c& }. p( B' f5 w3 A0 b9 Y
5 w C, Y6 W& S
澳门青年研究学会○九年十二月所作的“澳门高中毕业生升学与就业意向调查”也支持这一判断。该调查称,95.2%受访学生选择升学;4.8%选择就业。该学会前几年所作的同类型调查显示,在06-07学年中,92%受访毕业生意向是选择升学;约8%选择就业。在04-05学年,选择升学意向的为88%;选择就业的为12%。选择就业的高中生选择到博彩业就职的人并不占多数,特别是在“荷官”这一职业的选择上尤为明显,08/09年度选择这一职业的学生仅占9%。
) Y' b6 l5 n1 S, t0 F. T1 {
8 R9 {3 F1 y5 ]( P9 ~$ l% ? 该学会的调查还发现,不想读书、学业跟不上,是选择就业的主要原因。在53名选择就业的学生中,因不想读书和学业跟不上的问题而选择就业的有31人,占总回答人数58.4%;因经济问题而选择就业的为13人,占总回答人数24.5%。两个原因加起来,就占回答人数82.9%。5 \ W2 d$ V- y" @3 r
5 u5 s, d' D3 r# S& f7 ~ 既然不想升学的主因非贪图DC高工资,且实际选择就业的高中毕业生入职DC的人数并不占多数,提升入职DC年龄所能达到的政策效果,可想而知。如高中毕业生因不想读书、学业跟不上而选择就业,那麽无论入职DC的年龄是十八岁还是廿一岁,他们很可能仍会选择就业。在目前较宽松的就业环境下,他们可较轻松地找到其他行业的工作,只是无法就职DC而已。即使ZF把入职DC的年龄提升至廿一岁,恐怕也无法迫使多数选择就业的高中毕业生升读大学。ZF努力的结果,很可能像在空气里打拳头,完全没有着力点。, \+ j& I' {# k0 _5 X3 q
j8 ]/ ^* x% F v
阻困难家庭改善生活7 X+ c0 |8 n! ~# Q. S
3 f4 ^5 L) J0 `) f/ ~# Z9 U
必须承认,我以上的分析可能有缺陷,因只是从高中毕业生的人数推断入职DC的人数。可能有部分十八到廿一岁之间的DC职工是从其他行业转工而来,这部分人有多少,因缺乏相关资料,不得而知。且以上所引资料的可靠性,也需要进一步检验。9 Q" |2 l; J! s( P- K
) Z4 Z. R n7 D
但问题在於,如ZF有可靠资料显示,十八到廿一岁的青年在DC就职者,是个较庞大的群体,则提升入职DC的年龄至廿一岁可能会产生更大问题。$ y4 @7 }# R* ^+ T
/ s; I0 H$ v4 P+ z6 @ 第一,本澳学生到十八岁已完成中学学业,如果没有能力升读大学,也没有机会就业(假设博彩业是这部分人的主要就业场所,因收入明显高於其他行业,把入职DC年龄提升,必然导致一部分人无法就业,或因其他行业工资较低而选择不就业),则他们只有在社会上游荡。在这样一个热血沸腾的年龄,想想看,他们将对澳门治安造成甚麽样的後果?9 M m5 Y- l3 q: Z, g4 S0 _% I# V
0 |8 i+ x7 F$ R
第二,有些高中毕业生因家庭困难无法升读大学,把入职DC年龄提升,可能阻碍他们改善生活环境的机会。受影响的不只高中毕业生本身,还包括他们的家庭。入职年龄为十八岁情况下,高中学生毕业後即有机会进入收入高的行业工作,对家庭是一个支援。如果把入职年龄提升至廿一岁,则显然不利於低收入家庭改善生活。
( x4 |# ~3 z0 M- Z( v0 L# w' A! p* k
第三,有些低收入家庭出身的学生,可能选择先工作,积累一定资金和经验後再进修深造。如果执行“廿一岁政策”,则很可能减少这部分青年实现梦想的机会。
" D$ g. W, g7 x% p
4 s4 Q+ m* R2 J! B) A6 o 疏导引导解决副作用
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+ X# P2 G. J6 ?- _+ ^* y 这样看来,提升入职DC年龄并非一个可简单对待的政策,建议ZF谨慎抉择。首先,ZF必须将决策建立在科学分析的基础上:十八到廿一岁就职DC的职工数量有多少?未来有多少高中毕业生或未满廿一岁的辍学生可能在DC就职?青少年选择就职DC究竟是出於甚麽考虑?实行廿一岁入职DC的政策後,多少人可能选择升读大学、多少人仍会选择就业?廿一岁入职DC的政策将如何影响低收入家庭?对这些问题作出回答,恐怕需要ZF做许多基础性工作。但只有做好这些基础性工作,ZF的决策才不至於出大的纰漏。
4 ~% Q4 y) `! x! h: N" P0 G% a0 I2 Z
# @1 l3 n5 i3 L7 c$ S 其次,对於十八到廿一岁间既无法就业又无法升学的人,ZF应当制订配套的跟进措施,防止这些人流落街头,成为社会治安的隐患。9 j6 M& p# q7 @3 F
; u& ?/ x) `$ I$ g5 W 再者,如ZF最後决定采取“堵”的办法,实行“廿一岁政策”,也应在“疏导”或“引导”上下些工夫。相对於“堵”而言,“疏导”或“引导”对鼓励青少年升读大学可能更有效。如提高助学金数额,解除低收入家庭後顾之忧;改革贷学金还款方式,若学生顺利完成大学,ZF可免除或减轻还贷义务;提供大学预科教育,或提供针对性较强的职业教育等。不过这些疏导办法牵扯到不同的ZF范畴,非经济财政司一司可解决,需要相关部门如教育曁青年局、高教办等的协作与支持。
( L* Y' z0 K. B5 I
& I4 T( @, y6 L; R7 ^- r 特殊问题作特殊规定
/ E3 ?9 k. m$ Z
2 p' H Z6 o6 t9 B 曹女士在“十八岁与廿一岁”一文中提及,澳门以往所有的法律都把澳门居民成年的法定年龄规定为十八岁,如单把入职DC的年龄规定为廿一岁,则有违法律原则。笔者认为,在制定一项法律时,考虑其他法律的规定,以避免可能出现的冲突,完全有必要。但有时候为应对特殊的问题,对某些事项作特殊规定,是可以允许的,也是正常的,在立法中经常可以发现这种情况。即使在同一部法律中,也常可发现原则性规定与特殊性规定并存;且无论立法规定得多麽整齐划一,在执法时,也要考虑具体情况。所以,笔者倾向认为,不能仅仅以与以往法律规定不同,就认定“廿一岁政策”违反法律原则。
" J- Y* H4 m- c! b+ y7 b, b8 X: P: F8 _& V; m
无论如何,这一政策的初衷是保护青少年,只要不过份侵犯居民劳动权利,就应当是合乎法律原则。ZF如着意推行这一原则,应当做好各项基础工作,把法案提交立法会,由立法会最後决定“廿一岁政策”应否当成为新的法律,只要立法会以合乎法律的程式通过,就可成为有效的法律,就不存在违背法治原则的问题。但鉴於本文论述的理由,ZF在推行“廿一岁政策”时,应审慎对待,立法会的议员也应当对这一政策进行充分的辩论。毕竟,“廿一岁政策”一旦成为法律,再废除就不容易了。* f8 Y. d7 P3 T$ C* G* E
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