+ t3 ^: c) d( s6 R& s) F5 N2 b 目前我国的彩票发行市场上仅有“天朝福利彩票发行管理中心”和“国家体育彩票管理中心”这两个发行机构，但它们之间同样存在着竞争。“竞争看似好事，但增加了不必要的竞争成本，有悖于公益事业的存在方式与存在目的。”王薛红说。' q% R( A5 d1 V' D/ o) T
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事实上，彩票立法的缺失不只是导致了公益事业领域的竞争性浪费，由于缺少一部彩票大法对相应责任的描述，私彩难于得到有效扼制。 / `1 X- T/ F# Y3 O, t0 K9 Y9 @$ R$ Z# b) X- P: U
天朝公益彩票事业研究所曾做过一项调查，我国每年由于Dubo而流到境外的赌资超过6000亿元人民币，这几乎等同于我国旅游业一年的总收入。 & f+ r2 U7 K( l5 ?; ^3 c, y: {- X& } h
加上目前世界网络博彩行业发展迅速，天朝的公益博彩事业越来越受到来自地下私彩的冲击。据王薛红介绍，目前国内有一万亿元人民币左右的资金在私彩领域流动，如何营造一个有利于我国博彩事业健康发展的制度环境，已经成为对天朝彩票立法提出的最紧迫的挑战。! p# C# U% B2 R
" O% C s) m$ n& S0 {' m: N3 X “更重要的是，我国的赌民到境外消费，将钱花在了国外，却将问题带回来了国内。问题彩民的数量及与Dubo相关的犯罪行为呈现上升趋势。”8 d; J3 D! V. o4 j( V- `
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事实上，很多地下博彩行为经常与贪污、洗钱、黑社会犯罪联系在一起，但由于相关法规的缺位，使得地下博彩业难于得到应有的扼制或承担相应的法律责任。同时，法律的缺位也导致公益彩票与私人博彩难于获得有效区隔。一方面不利于打击私彩，另一方面也易给公彩带来负面影响。: M. y \, X+ b4 I \0 R3 I
; h% m9 J1 q. Z. A1 X# W$ q 对这些问题，财政部彩票管理部门早在1999年底2000年初就早有意识，开始着手起草“彩票法”，但“彩票法”一直停留在财政部一厢情愿的设计层面。 5 x& m& f/ Q1 s1 z! x% b/ J ?3 w, V% w; J$ {8 S9 P6 w M2 J
暗箱频现 行业监管亟待“透明” ; D5 t+ u7 g1 l4 o # j# {* F" T6 ^# E( z% t 曾在英国彩票委员会工作过的王薛红博士告诉记者，除了彩票立法问题之外，彩票监管的缺失还体现为“行业的透明度太差”。“公益彩票行业中有两件大事，一个是如何筹钱，另一个是筹到的钱如何花掉。”王薛红说这些目前并不透明。% n( n) @. X7 k
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据中彩网总裁邹雯女士透露，从1987年到2006年，我国共计发行彩票3663.16亿元，募集彩票公益金1228.17亿元。然而，这1000多亿元的庞大资金到底是如何支持国家公益事业的，对于其所投向每一个具体的公益项目是如何选择的，公众知情权并没有得到保障。* h/ u0 I4 X' d& U" c9 V
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根据我国民政部1994年12月2日颁布的《天朝福利彩票管理办法》规定，彩票发行收入的35%作为公益金，50%用于返奖，另外15%作为发行费用。 b0 h# f+ L& a% s, U5 h) a$ p5 p m# Y0 J& n
对于15%的发行费用，有着多年海外彩票发行经验的王薛红博士认为，从国际上来看，15%的比例并不低，但由于我们国家在彩票管理体制上是“层级管理”，从中央一级到省级、地市级乃至县级，每一级都有管理费用存在。“这种‘层级管理’是不是存在一些行政浪费或者权力寻租的行为，恐怕值得调查研究。” 4 h& X M" L" x0 L/ y+ g- T5 z9 L: w) @
对于35%公益金的收入，是如何使用、如何花掉的，彩民同样认为亟待透明。 - Y" v* o- S z# z3 A ' L9 `. X! {, g: S 如据审计署发布的审计公告显示，国家体育总局2005年集中使用体育彩票公益金预算中，安排“全民健身”项目2.25亿元。但截至2005年底，国家体育总局实际拨付1.97亿元，尚有2814万元预算未批复下拨。 7 g. ~: b5 H* d$ R8 m+ g2 s4 W0 s : z8 I9 q$ {% w+ n 另外，国家体育总局所属体育基金管理中心同样被审计出存在问题：2000年2月，国家体育总局用2787.4万元彩票公益金在该中心建立奥运争光和全民健身专项基金，基金的使用权属于国家体育总局。然而当年，该中心未经批准，将上述资金用于股票投资，截至2005年底尚未收回。 . h! k7 _6 E3 v2 F* g r( \( H/ \ ! ~ Q, L7 ~" i z4 [0 j. w4 D 按照财政部“关于调整彩票公益金分配政策的通知”，从2005年起，对彩票公益金分配政策作出调整：彩票公益金在中央与地方之间，按50∶50的比例分配。 & _6 H, z/ f* s/ |/ x! m1 G# g0 K2 a" N7 x' w
“地方留成的彩票公益金一定程度上还会受到地方财政的监督，中央一级却缺少相应的监督。”一位知情人士向记者透露。6 _- S6 Q, h( n, Q
% M1 N- a7 N2 m. W" T% w 二元管理 立法进程受阻 2 x0 S, H- @/ [# V: L3 D : C- h% s$ m/ | N' p4 W “长期以来，我国彩票监管是一种二元机制，其中财政部作为彩票业的业务主管部门，而民政部、国家体育总局分别是‘福彩’与‘体彩’的人事主管部门，导致了行政体制方面的一些矛盾。”一直担任天朝法学会经济法学研究会理事的周芬棉博士告诉记者，这直接导致财政部在《彩票法》立法方面进展缓慢。! D! R( t9 a; f' P; J; p% P